Zašto Evropa ne može biti vojna sila

Piše: Hugo Bromley za Foreign Affairs

Od završetka Drugog svjetskog rata zapadnoevropske zemlje su se oslanjale na Sjedinjene Američke Države za svoju sigurnost. Zahvaljujući toj zaštiti, mogle su razvijati ekonomsku integraciju i očuvati svoje demokratske sisteme. Odgovornosti su bile jasne: Washington je brinuo o sigurnosti kontinenta, dok je Brisel preuzimao sve važniju ekonomsku ulogu.

Danas ta podjela odgovornosti više nije sigurna. Predsjednik Donald Trump je zahtijevao da SAD kupe Grenland, kritikovao evropske ideje i miješao se u unutrašnju politiku evropskih zemalja. Nedavno je upozorio da bi, ako NATO saveznici ne pomognu u otvaranju Hormuškog moreuza, „to bilo vrlo loše za budućnost NATO-a“. Zbog Trumpovog neprijateljskog stava, lideri poput francuskog predsjednika Emmanuela Macrona pozvali su na „stratešku autonomiju“ u odnosu na Washington.

Analitičari Foreign Affairsa, uključujući Erika Jonesa i Matthiasa Matthijsa, predlažu da Evropska unija treba preuzeti veću ulogu u evropskoj sigurnosti. Po njima, to bi trebalo biti dio šireg cilja o transformaciji Unije „globalnu silu“ koja može uravnotežiti politiku Trumpove administracije.

To bi bila greška. Evropska unija je instrument ekonomske saradnje. Ona je mirovni projekt, a ne ratni projekt. U tome je bila izuzetno uspješna: ostvarila je svoj osnivački cilj ekonomskog povezivanja Francuske i Njemačke. No, taj uspjeh zahtijevao je stalnu posvećenost Washingtona NATO-u. Promjena tog aranžmana stvorila bi napetosti među državama članicama koje bi na kraju ugrozile postojeće evropske strukture saradnje. 

Evropska komisija bi se trebala povući i prepustiti nacionalnim državama, i unutar i izvan EU, da razvijaju nova međuvladina partnerstva. Samo na taj način Washington i Brisel mogu ojačati evropsku sigurnost i sačuvati sam evropski projekt.

Suočeni s Trumpovim prijetnjama, evropski lideri, uključujući Macrona i predsjednicu Evropske komisije Ursulu von der Leyen, izjavili su da Evropa treba djelovati kao globalna sila. Iako Evropska unija sve više želi tu ulogu, trenutno nije spremna za to. Zapravo, Briselu je Washington sada potrebniji nego ikada. Razlog je jednostavan: kroz historiju, Sjedinjene Države su najviše doprinijele evropskoj integraciji. 

Američka podrška ujedinjenoj Evropi počela je nakon Drugog svjetskog rata, kada je Trumanova administracija vjerovala da je integracija najbolji način za obnovu kontinenta i zaustavljanje širenja komunizma. Američki pristup nije uvijek bio dobrodošao. Naročito je britanska vlada smatrala da je želja Washingtona za evropskom integracijom oblik vanjskog miješanja koji prijeti evropskim demokratijama.

Zbog toga su prve institucije evropske ekonomske integracije bile zamišljene da dopunjuju, a ne zamjenjuju nacionalni suverenitet. Taj kompromis se pokazao vrlo otpornim. Evropski lideri su radili na uklanjanju prepreka komunikaciji i trgovini, počevši od osnivanja Organizacije za evropsku ekonomsku saradnju 1948. i Evropske zajednice za ugalj i čelik 1951. Šest godina kasnije, Rimskim ugovorom, ova zajednica je transformirana u Evropsku ekonomsku zajednicu. Kako je evropski projekt rastao, institucije i agencije ekonomske integracije su se učvrstile.

Međutim, ovaj proces nije pratio sličan razvoj zajedničkih odbrambenih kapaciteta. Kada je Francuska nacionalna skupština 1954. odbila ideju o Evropskoj odbrambenoj zajednici, nije nastala nikakva zajednička odbrambena politika. Umjesto toga, NATO je kroz saradnju država članica ponudio okvir za zajedničku odbranu, povezujući Evropu sa Sjedinjenim Državama protiv Sovjetskog Saveza. Zauzvrat, Washington je prihvatio da snosi glavni teret finansiranja i raspoređivanja vojske potrebne za odvraćanje sovjetske prijetnje.

Kraj Hladnog rata donio je promjene. Nakon pada Berlinskog zida 1989. i ujedinjenja Njemačke 1990, Washington je zajedno s Parizom i Berlinom radio na dubljoj evropskoj integraciji. Ugovor iz Maastrichta iz 1992. osnovao je Evropsku uniju i obavezao zemlje na „sve tješnju uniju“ u ekonomiji i politici, što je djelimično postignuto uvođenjem eura. Da bi se spriječila ekonomska diskriminacija SAD-a, ugovor je povezan s osnivanjem Svjetske trgovinske organizacije i novim pristupom poštenoj međunarodnoj trgovini.

Čak i ograničena integracija iz Maastrichta izazvala probleme među državama članicama. Danski birači su ugovor odbili na referendumu, pa su Kopenhagenu kasnije data posebna izuzeća da bi pristao. U Francuskoj je ugovor prošao s tijesnom većinom od 51 posto. U Velikoj Britaniji, ratifikacija je podijelila Konzervativnu stranku i oslabila vladu Johna Majora. Da je ugovor uključivao pravu zajedničku odbranu, njegova ratifikacija ne bi bila moguća.

Ipak, stari dogovor je ostao na snazi. Američka vojna moć omogućila je evropskim zemljama da produbljuju ekonomsku integraciju i šire se, bez brige o zajedničkoj odbrani. Washington je prepoznao vrijednost ove podjele odgovornosti, što je jasno rekao američki senator Richard Lugar 1993. godine. NATO, rekao je Lugar, bio je ključan da „zdravi nacionalni ponos“, važan za mir i prosperitet, ne preraste u „razornu ksenofobičnu politiku“. Ako bi savez propao, upozorio je Lugar, postoji „opasnost da bi se Evropa mogla ponovo raspasti po šavovima“.

Između napada 11. septembra 2001. i ruske invazije na Krim 2014, glavna prijetnja euroatlantskom području bio je globalni islamistički terorizam. Danas prijetnja dolazi iz bližeg susjedstva, što je pokazala potpuna invazija Rusije na Ukrajinu 2022. godine. Kraj Hladnog rata natjerao je Evropu na promjene, a sada, kada je teritorijalni integritet ponovo ugrožen, potrebna je slična reakcija.

Potreba za promjenom je još veća zbog globalnog pomjeranja moći prema Pacifiku. Kada je potpisan Ugovor iz Maastrichta 1992, EU i SAD su zajedno činile više od polovine svjetske ekonomije. Udio SAD-a je ostao stabilan na 26,3 posto 2023, dok je udio EU pao na 14,7 posto. U međuvremenu, Kina je postala ravnopravan konkurent SAD-u. Svjetska trgovinska organizacija (WTO) je trebala regulisati trgovinu između SAD-a i EU, ali nije uspjela riješiti probleme s Kinom, poput krađe intelektualnog vlasništva i nelojalne konkurencije. Kako je Kina postala sve uticajnija, Washington je morao preusmjeriti resurse iz Evrope da bi branio Tajvan i odgovorio na izazove u Latinskoj Americi.

Trumpova administracija je bila u pravu što je smatrala da transatlantski odnos treba promjene. Peter Harrell je u Foreign Affairsu napisao da univerzalni, legalistički pristup međunarodnoj trgovini iz 1990-ih više nije prikladan u eri velikih sila. Novi trgovinski sporazumi koje je Washington potpisao s EU i Ujedinjenim Kraljevstvom 2025, fokusirani na ekonomsku sigurnost i suzbijanje kineskih viškova, idu u dobrom smjeru. Ipak, drugi potezi Washingtona su narušili ta postignuća. Trumpovo prihvatanje Putinovih manipulacija zbunjuje i frustrira Ukrajinu i njene evropske partnere. Njegov haotičan pristup pregovorima potkopava sporazume koje je sam dogovarao. Najviše zabrinjava što je pokušaj kupovine Grenlanda natjerao NATO partnere da preispitaju osnovne pretpostavke saveza.

U tom kontekstu, pozivi da EU postane „globalna sila“ razumljivi su, ali rizikuju katastrofu za obje strane Atlantika. EU nema vojsku, a Brisel ne može direktno trošiti na odbranu – može samo subvencionirati članice finansijskim grantovima ili, u teoriji, zajedničkim zaduživanjima. U sadašnjem sistemu, to bi značilo da Njemačka i Nizozemska finansiraju Francusku, Grčku, Italiju i druge zemlje s velikom potrošnjom. Te zemlje imaju različite sigurnosne interese, uglavnom na istoku Mediterana, Bliskom istoku i sjevernoj Africi, koji nisu povezani s ruskom prijetnjom. Tražiti od njemačkih i nizozemskih poreznih obaveznika da stalno finansiraju te obaveze može izazvati ozbiljan otpor.

Konsolidacija evropskog odbrambenog sektora bi zahtijevala od država da se odreknu važnih izvora zapošljavanja i prihoda od izvoza, u korist sistema sa malo demokratskog nadzora ili koordinacije. Iako Macron često govori o evropskoj odbrani, Francuska je najviše protiv konsolidacije tog sektora. Takav potez bi natjerao Pariz da odustane od principa nacionalne nezavisnosti koji su temelj francuske politike od 1958. Francuska nespremnost da prepusti kontrolu nad odbranom već je zaustavila francusko-njemački projekt borbenog aviona FCAS. Iako je lahko kritikovati Pariz, mnoge njegove brige su opravdane. Stvaranje evropskog odbrambenog sektora bi zahtijevalo zajedničko razumijevanje među svim članicama o prijetnjama, razvoju novih kapaciteta, kontroli intelektualnog vlasništva i zajedničkom pristupu izvozu oružja. Brisel nema kapacitet, stručnost ni demokratski legitimitet kako bi riješila ta pitanja.

Novi ugovor bi mogao riješiti ovaj problem i stvoriti okvir i dogovor za veću evropsku integraciju u odbrani. Međutim, pokušaj pregovaranja o takvom ugovoru bi potpuno promijenio političku situaciju na kontinentu. Neke članice su izvan NATO-a i posvećene neutralnosti, dok su druge otvoreno naklonjene Rusiji. Promjena ugovora o zajedničkoj odbrani bi uništila osjetljivu saradnju između sjeverne i južne Evrope. Sjeverne članice bi vjerovatno tražile smanjenje socijalnih programa na jugu kao uslov za veću odbrambenu potrošnju, što je nedavno nagovijestio njemački ministar vanjskih poslova Johann Wadephul. Otpor takvim smanjenjima u tim državama bio bi vrlo jak.

Najviše od svega, svaki pokušaj zajedničke odbrambene politike ugrozio bi njemački društveni ugovor. Kombinacija masovnog zapošljavanja u industriji i članstva u eurozoni održavala je Njemačku decenijama, ali taj dogovor već počinje da puca. Njemačka industrija se još uvijek prilagođava nakon gubitka jeftine ruske energije i pod pritiskom je kineske konkurencije. U februaru je Brisel odlučio podržati Ukrajinu izdavanjem zajedničkog duga, a ne korištenjem zaplijenjene ruske imovine, uprkos protivljenju Berlina. U ovom kontekstu, zagovornici evropske moći traže od njemačkih poreznih obaveznika da povećaju odbrambenu potrošnju, kupuju vojnu opremu proizvedenu van Njemačke i subvencioniraju odbranu drugih evropskih zemalja. Svaki od ovih zahtjeva pojedinačno bi bio problematičan i mogao bi povećati podršku ekstremnim strankama. Zajedno, oni predstavljaju ozbiljan rizik.

Da bi se obnovio euroatlantski poredak, institucije EU treba da se povuku iz odbrambenih pitanja i fokusiraju na ekonomski rast u okviru svojih ovlaštenja. Kratkoročno, nema alternative američkim vojnim kapacitetima za odvraćanje Rusije. Dugoročno, nove programe potrošnje treba razvijati kroz međudržavne sporazume, a NATO treba zadržati saradnju među članicama. Washington ne bi trebao očekivati da sve članice EU jednako povećaju odbrambenu potrošnju. Te obaveze treba prilagoditi fiskalnim mogućnostima i spremnosti birača. Srećom, sjeverne i istočne članice NATO-a su najspremnije i najsposobnije da povećaju svoje odbrambene budžete zbog ruske prijetnje.

Evropske zemlje treba da traže partnere i izvan Evrope. Projekti poput GCAP-a, razvoja borbenog aviona između Italije, Japana i Ujedinjenog Kraljevstva, jačaju evropsku sigurnost. Poljska je također u pravu što se oslanja na Južnu Koreju za vojnu opremu i stručnost, jer obje zemlje imaju velike kopnene vojske. Članice EU bi trebale dati svim američkim saveznicima iz NATO-a status partnera u inicijativama Brisela za finansiranje odbrane. To bi podstaklo korisnu saradnju i ograničilo upotrebu naoružanja kao sredstva za integraciju.

Najvažniji partner SAD-a u ovom novom balansu ostaje Ujedinjeno Kraljevstvo. Kroz odbrambenu, industrijsku i nuklearnu saradnju, kao i mrežu za razmjenu obavještajnih podataka Five Eyes, London i Washington imaju izuzetno blisko geopolitičko partnerstvo. Posljednja konzervativna vlada je bila pionir „minilateralnih“ odbrambenih partnerstava, kao što su AUKUS (sigurnosni sporazum između Australije, Ujedinjenog Kraljevstva i SAD-a) i Zajedničke ekspedicione snage, koje okupljaju baltičke i sjevernomorske zemlje protiv ruskih aktivnosti. Ipak, to ne znači da London radi sve što bi trebao. Iako postoji snažna podrška Ukrajini, britanska odbrambena potrošnja raste presporo i neće dostići 3,5 posto BDP-a do 2035. Washington bi trebao ohrabriti Ujedinjeno Kraljevstvo da dostigne tri posto BDP-a do kraja sadašnjeg parlamentarnog saziva 2029.

Ako Washington i Brisel daju prednost međuvladinoj saradnji među državama sa sličnim interesima, mogu osigurati mir i prosperitet u Evropi za narednu generaciju. Da bi to postigli, političari na obje strane Atlantika moraju prihvatiti evropske institucije onakve kakve jesu, a ne kakve bi željeli da budu. Podjela odgovornosti između ekonomskih i vojnih pitanja održala je mir u euroatlantskom području više od 70 godina. Odbacivanje tog dogovora znači rizikovati katastrofu.

(Hugo Bromley je istraživački saradnik za primijenjenu historiju pri Centru za geopolitiku Univerziteta u Cambridgeu.)