Pregovori bez procesa: Zašto mir u Ukrajini ostaje nedostižan

Pišu: Matt Waldman i Samuel Charap (Foreign Affairs)

Od početka 2025. godine Sjedinjene Države ulažu znatne diplomatske napore na okončanju rata u Ukrajini. Pregovarači su se sastajali u Abu Dhabiju, Berlinu, Ženevi, Istanbulu, Parizu i Rijadu, dok su izaslanici odlazili u Moskvu i Miami. Ti napori zaslužuju određeno priznanje. Ali aktivnost nije strategija - a snažni udari širom Ukrajine i Rusije posljednjih sedmica pokazuju da ona još nije dala rezultate.

Da bi ostvario stvaran napredak prema miru, Washington bi trebao primijeniti pouke iz višedecenijskog iskustva u međunarodnom posredovanju. Svaki sukob jeste jedinstven, ali raniji pregovori pokazuju koliko je važno pravilno postaviti proces i otkrivaju koji pristupi obično djeluju, a koji ne. Ako su razgovori dobro organizirani, strane učestvuju u oblikovanju procesa, saglasne su o tome kako će on teći i grade lične odnose, izgledi za uspjeh postaju veći. Bez tih uvjeta, pokušaji da se borbe okončaju vjerovatno će zapeti, dok će strateški, ekonomski i ljudski troškovi nastaviti rasti.

Da bi bilo kakav proces počeo, strane, naravno, moraju biti spremne da učestvuju. Kijev tvrdi da želi prekid vatre i pregovore. Međutim, nedavna retorika ruskog predsjednika Vladimira Putina - koji je u maju ukrajinsku vladu nazvao „huntom“ - i sve snažniji napadi na ukrajinske gradove upućuju na to da on nije raspoložen za razgovore.

Ipak, Putin je izložen najvećem ekonomskom, vojnom i političkom pritisku otkako je u februaru 2022. pokrenuo sveobuhvatnu invaziju. Njegove snage napredovale su u junu 2026. manje od pola kvadratne milje, odnosno oko 1,3 kvadratna kilometra dnevno - više od 90 posto sporije nego u junu 2025. U međuvremenu, sve djelotvorniji ukrajinski napadi dronovima dugog dometa remete ruski energetski sektor i smanjuju državne prihode. Napadi Kijeva na rafinerije i logističku infrastrukturu pogađaju i svakodnevni život u velikim gradovima. Uz znakove nezadovoljstva u javnosti, Kremlj se suočava s težim zadatkom da vladajućoj stranci osigura uvjerljiv rezultat na septembarskim izborima za Dumu. Ništa od toga ne znači da će Putin izabrati pregovore umjesto nastavka borbi. Ali pritisak kojem je sada izložen opravdava barem da se ta mogućnost ispita.

Dobro osmišljen proces najbolji je način da se procijene - i oblikuju - Putinove namjere. Lideri se odlučuju za pregovore kada teško ostvaruju vojne ciljeve; isto tako, za pregovarački sto može ih privući vjerodostojna alternativa ratu. Ozbiljan proces može pomoći stranama da sagledaju kako bi rješenje postignuto pregovorima odgovorilo na njihove temeljne interese i bojazni. Bez njega, mir ostaje daleka želja.

Posredovanje u ratu velikih razmjera spada među najteže poduhvate u međunarodnoj politici. Kada se neprijateljstva pojačaju i produže, mržnja, ogorčenost i želja za osvetom čine rat samoodrživim. Lideri obično počnu vjerovati da su zarobljeni u egzistencijalnoj borbi protiv opakog i nepomirljivog neprijatelja. Pregovore tada smatraju uzaludnim odvraćanjem pažnje ili korakom koji bi mogao ugroziti njihov politički položaj kod kuće.

Da bi uopće dobilo priliku da prevlada takve prepreke, posredovanje zahtijeva trajan i neprekidan rad izuzetno sposobnog tima. Potrebno je okupiti ljude čiji je glavni zadatak okončanje sukoba i koji raspolažu profesionalnim znanjem te duboko poznaju njegovu historiju i dinamiku. U posredovanju često učestvuje više vanjskih aktera. Uspješne procese predvodio je jedan posrednik uz podršku drugih država ili organizacija. Francuska, Njemačka, Italija, Rusija i Ujedinjeno Kraljevstvo formirali su kontaktnu grupu koja je podržala pregovore pod vodstvom SAD-a, kojima je 1995. okončan rat u Bosni i Hercegovini. Čile, Kuba, Norveška i Venecuela učestvovali su u pregovorima iz 2016. godine, kojima je završen polustoljetni rat kolumbijske vlade s Revolucionarnim oružanim snagama Kolumbije, poznatim po španskoj skraćenici FARC. U slučaju Ukrajine, Washington je, nasuprot tome, uglavnom djelovao sam. Evropski saveznici, partneri iz Zaljeva i Turska bili su uključeni tek na marginama.

Evropske vlade morale bi barem biti punopravne učesnice pregovora jer ih se neposredno tiču i budućnost Ukrajine i sigurnost kontinenta. Njihovo veliko posredničko iskustvo opravdava i ulogu suorganizatora procesa uz Washington. Evropi ne nedostaju zvaničnici s odgovarajućim iskustvom. Jonathan Powell, nekadašnji glavni pregovarač britanske vlade u razgovorima koji su doveli do Sporazuma na Veliki petak, danas je britanski savjetnik za nacionalnu sigurnost. Washington bi evropsko učešće mogao omogućiti osnivanjem kontaktne grupe - možda po uzoru na tijelo koje je podržalo bosanskohercegovački mirovni sporazum - u kojoj bi ključne evropske vlade dobile jasno utvrđene uloge i odgovornosti, umjesto pukog statusa posmatrača. Takva struktura donijela bi veću diplomatsku usklađenost i omogućila da se prema potrebi okupe resursi, stručnost i politička podrška.

Ne postoji univerzalan obrazac uspješnih pregovora. Ali gotovo svi raniji primjeri imaju jednu zajedničku osobinu: stranama je stalo do procesa i njegova uspjeha. Svaki mirovni proces suočava se s neizbježnim zastojima i pokušajima sabotaže, pa strane moraju ostati posvećene razgovorima ako ih žele dovesti do kraja. Njihovo učešće u oblikovanju procesa presudno je i za opstanak konačnog rješenja. Prema nekim procjenama, gotovo polovina svih mirovnih sporazuma propadne u roku od pet godina. Rusko-ukrajinski sporazum imao bi još manje izgleda da opstane zbog nespojivih teritorijalnih zahtjeva, naslijeđa propalih Minskih sporazuma - koji su trebali okončati fazu sukoba od 2014. do 2021. godine - i šireg suparništva između NATO-a i Rusije. Kada strane učestvuju u oblikovanju procesa, njegov uspjeh postaje i njihov interes, pa će vjerovatnije braniti ono što je njime postignuto. Ako im drugi nametnu proces, možda će u njemu formalno učestvovati, ali će izostati stvarna posvećenost.

Iskusni posrednici zato podstiču samostalnost i inicijativu strana, zajedno s osjećajem odgovornosti za uspjeh. Nastoje postići njihovu saglasnost o samom procesu. Pregovori u Sjevernoj Irskoj devedesetih godina suočili su se s brojnim izazovima: kršenjima sporazuma o prekidu vatre, sporovima oko provedbe i ponovljenim pokušajima disidentskih grupa da ih poremete. Strane su ipak ostale posvećene procesu, što im je omogućilo da prevladaju prepreke. U rusko-ukrajinskom slučaju toga je bilo samo u tragovima, pa je rezultat diplomatski napor bez posvećenosti, usklađenosti i zamaha.

Posrednici bi sa stranama trebali dogovoriti proces koji uživa njihovu podršku. Te bi dogovore, u idealnom slučaju, trebalo unijeti u dokument. Opći sporazum iz Kolumbije iz 2012. utvrdio je smjernice za buduće pregovore, dnevni red i osnovna pravila koja su razgovorima dala strukturu i stabilnost. Taj početni dokument postavio je temelje mirovnom sporazumu iz 2016. godine.

Sporazum o procesu trebao bi odrediti učestalost i mjesto održavanja razgovora. Najboljom praksom smatraju se redovni sastanci na istom mjestu, čime se pojednostavljuje logistika. Pregovori obično najbolje funkcioniraju kada su sve strane za istim stolom, polazeći od jedinstvenog teksta ili radeći na njegovu usaglašavanju. Razgovori o iranskom nuklearnom sporazumu iz 2015. dobar su primjer: obuhvatili su više rundi u Beču, osmodnevni maraton u Lozani i završnu, produženu rundu ponovo u Beču, koja je donijela sporazum.

Razgovori o ratu u Ukrajini, nasuprot tome, sazivani su povremeno i na različitim mjestima. Nijednom se za istim stolom nisu našli svi relevantni akteri: Kijev, Moskva, Washington i ključne evropske države. Pregovori se nikada nisu vodili ni na temelju jedinstvenog teksta. Različite kombinacije te četiri strane razmatrale su odvojene nacrte: jedan su razmatrale Ukrajina i Sjedinjene Države, drugi Evropa i Ukrajina, treći Rusija i Ukrajina, a četvrti Rusija i Sjedinjene Države.

Sukob s više strana, koji obuhvata tako širok raspon odnosa i pitanja, nesumnjivo će zahtijevati različite tekstove. Ali ako se pokaže da su pitanja uređena američko-ukrajinskim sporazumom neprihvatljiva Rusiji ili Evropljanima, cijeli bi proces mogao biti ugrožen. Rusija, načelno, ne bi smjela odlučivati o tome šta Washington i Evropa nude Kijevu, uključujući prirodu zapadnih sigurnosnih garancija. Međutim, rat će se nastaviti ako Moskva na kraju ne prihvati dogovor. Jednako tako, ublažavanje američkih sankcija ne bi imalo puni učinak bez podrške Evropske unije i Ujedinjenog Kraljevstva.

Sporazum o procesu mogao bi utvrditi i plan pregovora te dnevni red uređen po fazama. Time bi svaka strana dobila potvrdu da pitanja koja su joj važna neće biti zanemarena, a proces bi dobio smjer i unutrašnju povezanost. U Kolumbiji je dnevni red odgovorio na interese FARC-a obuhvativši političku, agrarnu i socioekonomsku reformu; vladi je otvorio put prema konačnom završetku sukoba, uključujući razoružanje i mehanizme provjere. Čini se da u rusko-ukrajinskim pregovorima ne postoji obostrano prihvaćen dnevni red. Da bi ga sastavili, posrednici će morati uključiti ono što svaka strana smatra neophodnim. Za Kijev taj popis vjerovatno obuhvata poštivanje suverenih prava, sigurnosne garancije, vojne kapacitete dovoljne za odvraćanje Rusije i sredstva za obnovu. Moskva će vjerovatno zahtijevati da Ukrajina ostane izvan NATO-a, ograničavanje stranog vojnog prisustva i podrške te ublažavanje sankcija.

Važna su i osnovna pravila i vodeća načela. Strane bi se, u najmanju ruku, trebale dogovoriti o formatu i ciljevima pregovora, ulozi posrednika, statusu predstavnika, utvrđivanju dnevnog reda, načinu donošenja odluka, zaštiti povjerljivosti i komunikaciji s javnošću. Takva pravila imala su važnu ulogu i u sjevernoirskom i u kolumbijskom procesu. U prvom slučaju strane su usvojile pravilo „dovoljnog konsenzusa“, koje im je omogućilo da glasaju protiv dijela prijedloga, a da time ne blokiraju njegovo usvajanje u cjelini. U drugom su se obavezale na načelo da „ništa nije dogovoreno dok sve nije dogovoreno“. Čini se, međutim, da u rusko-ukrajinskom slučaju gotovo i nema takvih dogovora. Iskusni posrednici tim pojedinostima posvećuju veliku pažnju jer greške u postavljanju, logistici ili proceduri razgovora mogu ugroziti njihov sadržaj.

Dobro vođen proces ima dvije svrhe: uspostavlja radne odnose među stranama i omogućava približavanje rješenju sporova koji ih dijele. Kontakti između zaraćenih strana rijetko potpuno otklanjaju nepovjerenje. Mogu, međutim, stvoriti uzajamna očekivanja o ponašanju - predvidljivost u međusobnim odnosima i uvjerenje da obje strane ozbiljno ispituju mogućnost dogovora.

Najpouzdaniji način da se takva očekivanja izgrade ujedno je i najjednostavniji: trajan, povjerljiv dijalog između samih strana. Teško je pronaći uspješan mirovni proces koji se u početnoj fazi nije oslanjao na tajnost. U Sjevernoj Irskoj su, naprimjer, godine razgovora iza zatvorenih vrata pripremile teren za kasnije proboje. Pa ipak, svaki diplomatski pokušaj da se tokom proteklih godinu i po okonča rat u Ukrajini pratio je medijski cirkus. Bilateralni kanal za razmjenu ratnih zarobljenika, nasuprot tome, ostao je gotovo potpuno izvan očiju javnosti i donio opipljive rezultate.

Posrednici svjesno njeguju odnose između ključnih pojedinaca na svim stranama. Bivši finski predsjednik Martti Ahtisaari okupio je 2005. indonezijske zvaničnike i prognane separatističke vođe iz Aceha kako bi okončao višedecenijsku pobunu u toj provinciji na Sumatri. Veze među glavnim pregovaračima gradio je podstičući neposredan dijalog i ostavljajući prostor za neformalne razgovore u vladinoj rezidenciji nedaleko od Helsinkija, gdje su pregovori održavani. Takve veze otvaraju put sporazumu i osposobljavaju strane da buduće sporove rješavaju dijalogom - što je vjerovatno snažnija brana obnovi neprijateljstava od bilo čega stavljenog na papir. Washington i njegovi partneri mogu učiniti mnogo više da ojačaju lične veze između ruskih i ukrajinskih pregovarača. Posrednici bi u tu svrhu mogli pažljivo postaviti okvir razgovora, prilagoditi njihov tempo i otvoriti prostor za neformalne kontakte.

Kada se strane nađu za stolom, stručna literatura o posredovanju nudi nekoliko pristupa koji bi mogli pomoći uspjehu rusko-ukrajinskih pregovora. Sjedinjene Države su pokušavale pomiriti iskazane pozicije i zahtjeve strana tako što su, između ostalog, predlagale konkretna teritorijalna rješenja i predstavljale ih po načelu „uzmi ili ostavi“. Washington bi umjesto toga trebao podstaći strane da se bave interesima i bojaznima koji stoje iza njihovih javnih zahtjeva. Takav pristup može ublažiti shvatanje pregovora kao igre nultog zbira i objema stranama dati razlog da ostanu za stolom. Time rastu i izgledi da će dogovor biti poštovan jer će ga obje strane lakše prihvatiti ako u njemu prepoznaju svoje temeljne interese.

Klasičan primjer takvog pristupa bilo je posredovanje američkog državnog sekretara Henryja Kissingera između Izraela i Egipta oko Sinajskog poluotoka nakon Jomkipurskog rata. Dvije strane nisu mogle riješiti pitanje ko će kontrolirati poluotok sve dok Kissinger nije prepoznao da je temeljni interes Egipta bio suverenitet i nacionalni ponos, a Izraela sigurnost. Taj uvid omogućio je uspješnu pogodbu: izraelsko povlačenje u zamjenu za demilitarizaciju, nadzor i američke sigurnosne garancije. U odnosima Rusije i Ukrajine sličan zastoj postoji oko kontrole nad Donbasom. Posrednici bi se trebali baviti interesima koji stoje iza tih pozicija, umjesto da pokušavaju uskladiti samo javno iznesene zahtjeve.

Strane moraju oblikovati sadržaj dogovora jednako koliko i sam proces. Washington je dosad sam smišljao rješenja, a zatim ih predstavljao Kijevu i Moskvi. Takav pristup najbolje pokazuju plan od 28 tačaka koji je procurio u novembru 2025. i kasniji pokušaji da se Kijev navede da prepusti kontrolu nad Donbasom. Strane se obično opiru rješenjima koja su osmislili drugi. Ako ih pod pritiskom ipak prihvate, poštovat će ih samo dok pritisak traje. A pritisak zavisi od toga koliko će dugo posrednici zadržati pažnju, koja gotovo uvijek brzo splasne. Posrednici bi zato trebali pomoći stranama da razviju vlastite prijedloge.

Pregovori su ključna pitanja također razdvojili: o teritoriji se raspravlja u jednom kanalu, o sigurnosnim aranžmanima u drugom i tako redom. Ponekad je korisno podrobno razmotriti pojedinačna pitanja, ali pregovorima često koristi širi dnevni red i istovremeno razmatranje više tema. Kada je sve na stolu, otvara se više prostora za razmjenu ustupaka: svaka strana može popustiti u pitanjima koja su joj manje važna kako bi zauzvrat ostvarila ono što više cijeni. Takav pristup čini dogovor privlačnijim, smanjuje opasnost od zastoja na jednom pitanju i jača spremnost strana da ga poštuju jer svaka od njega dobija više.

Posrednici, konačno, traže načine da ublaže ili okončaju neprijateljstva i dok politički sporovi traju. Na to ih navode humanitarni razlozi, ali i činjenica da djelotvoran prekid vatre stvara povoljnije uslove za diplomatiju. Ukrajina i njeni zapadni podržavaoci trenutno zagovaraju hitan prekid vatre, nakon kojeg bi uslijedili mirovni pregovori. Moskva želi politički sporazum prije obustave borbi jer vojni pritisak na Kijev smatra svojim najjačim pregovaračkim adutom.

Da bi premostile taj jaz, strane bi mogle prihvatiti ograničeniji skup političkih obaveza dovoljan da osigura prekid vatre. One bi obuhvatile geopolitičko svrstavanje Ukrajine i druga sigurnosna pitanja važna objema stranama. Te bi obaveze trebalo unijeti u okvirni sporazum koji bi potpisale sve strane. Njime bi se utvrdili temeljni elementi budućeg mira, omogućila obustava neprijateljstava i postavila struktura budućih pregovora. Mukotrpni razgovori o konačnom rješenju mogli bi se zatim nastaviti bez borbi.

Sve veća cijena rata — razaranje, ljudski gubici i opasnost od eskalacije — više nego opravdava istrajnu diplomatiju usmjerenu na postizanje trajnog mira. Okončanje rata dogovorom zavisit će od mnogo činilaca. Ali nastojanja da se do njega dođe morala bi uvažiti pouke iz decenija međunarodnog posredovanja.

To konkretno znači formiranje djelotvornog posredničkog tima, usvajanje multilateralnog pristupa koji uključuje evropske vlade i postizanje saglasnosti strana o strukturi, osnovnim pravilima i dnevnom redu prije prelaska na sadržaj pregovora. Potreban je i zaokret prema tome da strane razvijaju vlastite prijedloge, dok se odnosi među pregovaračima grade redovnim, trajnim i povjerljivim dijalogom. Posrednici bi ih trebali usmjeravati prema interesima koji stoje iza javnih pozicija, proširiti dnevni red kako bi otvorili prostor za ustupke i tražiti privremeni okvir za zaustavljanje borbi.

I najbolje vođeni mirovni procesi mogu propasti. Obostrano prihvatljivo okončanje rata možda će ostati nedostižno. Bit će teško okupiti strane dok traje sadašnja eskalacija, a bilo bi naivno očekivati brze rezultate. Ali kako se gubici, troškovi i rizici budu gomilali, rast će i spremnost da se traži alternativa borbama. Sjedinjene Države preuzele su ulogu posrednika: trebale bi se osloniti na teško stečene pouke o onome što pregovorima daje izglede za uspjeh.

(Matt Waldman saradnik je na Odjelu za politiku i međunarodne odnose Univerziteta u Oxfordu. Ranije je bio specijalni savjetnik izaslanika Ujedinjenih nacija u Afganistanu, Siriji, Somaliji i Jemenu.
Samuel Charap nosilac je Katedre za politiku Rusije i Evroazije te viši politolog u RAND Korporaciji. U administraciji Baracka Obame bio je član Službe za planiranje politika američkog State Departmenta.)