Evropska konfederacija: Treća opcija ili trajna čekaonica

Za države koje žele ući u Evropsku uniju, decenijama su postojale samo dvije mogućnosti: članstvo ili čekanje pred vratima. Velika Britanija, šest godina nakon Brexita, ne uklapa se u tu podjelu: ne želi se vratiti u EU, ali traži uređeniji odnos s kontinentom. Ideju o evropskoj konfederaciji iznio je Nick Boles, bivši konzervativni zastupnik i ministar u vladi Davida Camerona, kao okvir za saradnju Britanije s kontinentalnom Evropom bez ponovnog ulaska u EU. Savez bi obuhvatio članice EU, Veliku Britaniju, Ukrajinu, Zapadni Balkan, Norvešku, Island, Lihtenštajn i Švicarsku, a u svoj rad nastojala bi blisko uključiti Kanadu i Tursku. Bio bi prostor između Unije i NATO-a, otvoren državama izvan jednog ili oba saveza.

Bolesov esej, koji je 5. augusta objavio nezavisni londonski institut Demos, nema status vladine inicijative: riječ je o autorskom prijedlogu namijenjenom pokretanju šire evropske rasprave, oblikovan kao politička ponuda vladi Andyja Burnhama. Pojavio se dok Sjedinjene Države prebacuju teret odbrane na Evropljane, rat mijenja položaj Ukrajine, a proširenje EU zavisi od političke volje svake članice.

Boles bi postojeću Evropsku političku zajednicu, neformalni forum pokrenut 2022. godine, pretvorio u organizaciju zasnovanu na međunarodnom ugovoru. Njene članice dobile bi pristup jedinstvenom tržištu robe, zajedničkom prostoru za tehnologiju i inovacije te program koji bi mladima omogućio ograničen boravak, studiranje i rad širom konfederacije. Puna sloboda kretanja ljudi te članstvo u šengenskom prostoru i eurozoni ostali bi izvan aranžmana.

Drugi stub bio bi sigurnosni. Konfederacija bi preuzela gotovo doslovne kopije članova 4. i 5. Sjevernoatlantskog ugovora, a provedbu povjerila NATO-u dok je Savez funkcionalan. Prema Bolesovom modelu, odbrambene uloge bile bi podijeljene: Velika Britanija ulagala bi najmanje 3,5 posto BDP-a u obnovu mornarice i jačanje nuklearnog odvraćanja, dok bi Ukrajina na istočnom rubu kontinenta održavala veliku stalnu vojsku.

Bolesova računica na papiru djeluje uredno: London pokušava popraviti ekonomske posljedice Brexita i bez priče o ponovnom ulasku u EU, Ukrajina dobija sigurnosno sidro dok pregovara o članstvu, Zapadni Balkan tržišne koristi i prije kraja pristupnog procesa. Unija zauzvrat širi svoj regulatorni i sigurnosni prostor, a novim državama ne mora dati ravnopravan glas u institucijama od značaja.

Ali i takva uredna računica skriva i prvi ozbiljan problem. Evropsko jedinstveno tržište počiva na slobodnom kretanju robe, usluga, kapitala i ljudi. Boles želi izdvojiti robu, premda je EU tokom pregovora o Brexitu upravo takvo biranje povlastica uporno odbijala. Države izvan Unije morale bi kontinuirano preuzimati evropske propise, priznati Sudu pravde EU posljednju riječ u njihovom tumačenju i vjerovatno uplaćivati u kohezione fondove. One bi možda dobile bi pristup zajedničkom tržištu, ali bi njegova pravila donosili drugi.

Evropa je ovaj obrazac već iskušala. Na britansku inicijativu 1960. osnovana je Evropska asocijacija slobodne trgovine (engl. European Free Trade Association - EFTA) kao labavija alternativa tadašnjoj Evropskoj ekonomskoj zajednici. London je želio trgovinu bez zajedničke carinske politike i nadnacionalnih institucija. Dublja integracija pokazala se privlačnijom: od prvobitne sedmorke u EFTA-i su ostale Norveška i Švicarska, kojima su se kasnije pridružili Island i Lihtenštajn.

Ni njihov današnji položaj nije jednak. Norveška, Island i Lihtenštajn preko mehanizma Evropskog ekonomskog prostora, ugovornog okvira preko kojega su uključene u unutrašnje tržište EU, prihvataju četiri slobode unutrašnjeg tržišta, dok je Švicarska svoje odnose s EU uredila zamršenom mrežom bilateralnih sporazuma. Prve tri države mogu učestvovati u ranoj pripremi evropskih propisa, ali kada dođe vrijeme odlučivanja, nemaju ni mjesto ni glas u Evropskom parlamentu i Evropskom vijeću. Njihov suverenitet dakle izgleda uvjerljivije na papiru nego u zakonodavnoj praksi: pristup tržištu plaćaju prihvatanjem pravila o kojima ne mogu odlučivati.

Bolesova ideja naravno nije tek reciklaža ideje o EFTA-i. Prije svega, ambicioznija je i politički eksplozivnija jer trgovinski aranžman spaja s kolektivnom odbranom. Njeno dublje historijsko porijeklo nalazi se u prijedlogu Françoisa Mitterranda iz 1989. da se nakon pada komunizma stvori konfederacija svih evropskih država, pa i koncepta Evrope dviju brzina, čiji se začetak vezuje za Willyja Brandta i njegov prijedlog stepenovane integracije iz 1974. godine. Državama srednje i istočne Evrope takav je okvir zvučao kao zamjena za članstvo koje su tražile, pa je ideja propala. Ista sumnja prati i njenu današnju verziju: drugi krug Evrope mogao bi privremeni položaj kandidata pretvoriti u trajni status bez punopravnog članstva.

Za Bosnu i Hercegovinu takva ponuda imala bi neposrednu vrijednost. Pristup tržištu robe, programima za mlade i tehnološkoj saradnji pretvorio bi evropske integracije u korist koju građani mogu osjetiti mnogo prije formalnog članstva. Još važnija bila bi sigurnosna garancija: BiH nije članica NATO-a, a unutar nje i dalje djeluju političke snage koje osporavaju i njenu vanjskopolitičku orijentaciju i ustavni poredak.

Baš zato vrijedi se zapitati šta bi takva garancija značila izvan teksta sporazuma. Prepisivanje člana 5. samo po sebi ne stvara vojnu sposobnost ni zajedničko komandovanje, a još manje spremnost država da njegove obaveze ispune. Povjeri li se provedba NATO-u, konfederacija bi zavisila od saveza čiju bi moguću paralizu trebala nadomjestiti. Izgradnja zasebnog sistema odbrane trajala bi godinama i skupo koštala, stvarajući evropski pandan NATO-u. Za Bosnu i Hercegovinu prepreka bi se pojavila još ranije: pristupanje bi zahtijevalo unutrašnju političku saglasnost, pa bi protivnici zapadnog sigurnosnog vezivanja dobili novi mehanizam blokade.

Ukrajina nameće najteže pitanje za svaku takvu sigurnosnu garanciju: od kojeg trenutka bi važila i bi li se odnosila na cijelu međunarodno priznatu teritoriju Ukrajine, uključujući oblasti pod ruskom okupacijom? Ako bi obuhvatila i okupirane oblasti, države potpisnice odmah bi se suočile s obavezom kolektivne odbrane u ratu koji već traje. Ako bi ih izuzela, evropski mehanizam oblikovan po uzoru na član 5. Sjevernoatlantskog ugovora bio bi ograničen upravo ondje gdje bi njegova zaštita morala biti najjasnija. Dok se ne odrede teritorijalni obuhvat i trenutak stupanja na snagu, takva obaveza ne govori državama šta su dužne braniti ni od kada.

Ni pretpostavka da bi konfederacija zaobišla veto nije uvjerljiva koliko u prvi mah izgleda. Proces proširenja zaista je postao talac jednoglasnosti: svaka faza pregovora i pristupni ugovor zavise od saglasnosti svih članica. Članice EU već su pokazale kako se bilateralni sporovi pretvaraju u pregovaračke uvjete. Grčka je zbog spora oko imena godinama blokirala euroatlantski put Sjeverne Makedonije, a Bugarska je vlastite zahtjeve prema Skoplju unijela u pristupni proces. Mađarska je kočila otvaranje pregovaračkih klastera s Ukrajinom, dok je Hrvatska blokadom crnogorskog poglavlja 31 potvrdila koliko se brzo susjedski spor može pretvoriti u evropski uvjet. Podgorica je do jula 2026. privremeno zatvorila 18 od 33 poglavlja, ali joj ni status najnaprednijeg kandidata nije dao nikakav povlašteni status pred vetom jedne od članica.

Bosna i Hercegovina već ima razloga očekivati primjenu istog mehanizma. Kada je u junu 2025. izravno upitan hoće li Hrvatska blokirati njen evropski put, Mate Granić, savjetnik hrvatskog premijera, odgovorio je da će Zagreb na izmjeni Izbornog zakona insistirati „svugdje i na svakom mjestu“, nazvavši je „preduvjetom bilo kakvog evropskog puta Bosne i Hercegovine“. To je otvorena prijetnja vetom: Zagreb promjenu unutrašnjeg izbornog sistema susjedne države postavlja kao cijenu svoje saglasnosti, a jednoglasno odlučivanje omogućava mu da taj uvjet nametne u bilo kojoj od tačaka pristupnog procesa.

Konfederacija bi donekle mogla ublažiti posljedice ovakvih blokada time što bi pogodnosti nudila i prije formalnog članstva. Međutim, svaki sporazum koji otvara pristup jedinstvenom tržištu i uključuje sigurnosne garancije za zemlje izvan EU ipak zahtijeva pristanak samog evropskog bloka. Drugim riječima, prečica i dalje vodi kroz one iste države čiji veto predstavlja prepreku.

Bolesov prijedlog vrijedilo bi ozbiljno razmotriti u granicama onoga što stvarno nudi. Ukrajini i Zapadnom Balkanu mogao bi dati čvršći institucionalni položaj, a Britaniji omogućiti bližu saradnju s kontinentalnom Evropom bez povratka u EU. Međutim, ako bi taj privremeni aranžman postao konačan, konfederacija bi postojeću nejednakost pretvorila u evropski poredak: jedne države donosile bi pravila, dok bi ih druge primjenjivale, finansirale zajedničku sigurnost i prihvatale obaveze odbrane bez jednakog političkog glasa.