Rješenje koje probosanski akteri ne nude: Četiri principa za državnu imovinu

Nedavno uklanjanje Christiana Schmidta s pozicije visokog predstavnika u Bosni i Hercegovini – za koje mnogi smatraju da su ga organizirale Sjedinjene Američke Države u koordinaciji sa secesionističkim liderom bosanskih Srba Miloradom Dodikom – ponovo je otvorilo odavno neriješeno pitanje upravljanja ogromnim javnim zemljištem i imovinom države. Ova imovina nalazi se u svojevrsnom pravnom vakuumu još od završetka rata u Bosni i Hercegovini, a rješavanje njenog statusa preduvjet je kako za zatvaranje Ureda visokog predstavnika (OHR), odnosno ispunjavanje takozvane agende 5+2, tako i za napredak Bosne i Hercegovine ka članstvu u NATO-u i Evropskoj uniji.

This article is available in English

Ipak, probosanski politički akteri sistematski odbijaju javno (a koliko nam je poznato, i privatno) artikulirati koherentnu poziciju o ovom pitanju. Uz nekoliko značajnih izuzetaka, ni bosanskohercegovačko civilno društvo i akademska zajednica nisu ponudili konkretna politička rješenja. Otuda je oblikovanje rasprave prepušteno je drugima. Prije svega secesionističkim snagama u entitetu Republika Srpska, a u nešto manjoj mjeri i njihovim saveznicima iz separatistički orijentiranog HDZ-a BiH.

Takvo stanje je neodrživo. Posebno za bilo kojeg političkog aktera ili pokret u Sarajevu koji tvrdi da zastupa interese bosanske države i njezine državnosti kao takve.

Nesposobnost da se artikulira osnovni politički program općenito, a naročito u vezi s jednim od najvažnijih pravnih pitanja današnjice, predstavlja potpuni neuspjeh. To je kao da neko tvrdi da je profesionalni fudbaler, a nije u stanju ni zavezati vlastite kopačke.

Kako bi, dakle, mogao izgledati zakon o državnoj imovini koji bi bio usklađen s dugoročnim demokratskim i političkim interesima Bosne i Hercegovine i onih koji ih zastupaju?

Najočitiji izvori inspiracije jesu druge demokratske države s uglavnom decentraliziranim političkim sistemima, u kojima se etnički, jezički i/ili teritorijalni interesi uravnotežuju s interesima centralne državne vlasti. Svaka od njih ima vlastiti model raspodjele i upravljanja državnom imovinom i javnim zemljištem, ali sve imaju nekoliko zajedničkih osnovnih principa, koji su stoga relevantni i za Bosnu i Hercegovinu.

Prvo, sve te države svoje sisteme upravljanja javnom imovinom u određenoj mjeri zasnivaju na prethodno postojećim pravnim obavezama koje su njihove političke zajednice naslijedile prilikom stjecanja savremene državnosti i/ili suvereniteta. Njemački ustav, naprimjer, poziva se na period Njemačkog Carstva (član 134), dok je indijski ustavni režim upravljanja zemljištem (član 295) izgrađen na pravnim presedanima britanskog kolonijalnog perioda.

Za Bosnu i Hercegovinu, to pitanje riješeno je ratifikacijom Sporazuma o pitanjima sukcesije bivše Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije (SFRJ) iz 2001. godine. Član 1 Aneksa A navodi da „pokretna i nepokretna državna imovina federacije koja je činila SFRJ prelazi na države sljednice“. Budući da je Bosna i Hercegovina jedini potpisnik tog dokumenta u svom unutrašnjem kontekstu – odnosno da nijedna poddržavna jedinica, poput entiteta ili kantona, nije imala niti ima ovlaštenje zaključivati međunarodne sporazume takve vrste – ona je jedini pravni subjekt kojem po sili prava pripada sva bivša jugoslavenska državna imovina, kao i imovina Socijalističke Republike Bosne i Hercegovine na njenoj današnjoj teritoriji.

Možda trenutno ne postoji zakonodavni okvir za upravljanje tom imovinom, ali pravno gledano, Bosna i Hercegovina polaže isključivo vlasničko pravo na nju.

Drugo, sve države svoje režime upravljanja javnim zemljištem zasnivaju na ideji da postoje određene nekretnine i prirodni resursi koji moraju biti pod kontrolom države zato što je njihovo upravljanje nužno za osnovne funkcije države. Najuniverzalniji primjer za to jeste nacionalna odbrana. Stoga relevantna vojna imovina – vojne baze i slične nepokretnosti – mora biti pod isključivom upravom države. Kako je i Ustavni sud Bosne i Hercegovine zauzeo sličan stav, a Bosna i Hercegovina posjeduje vlastito Ministarstvo odbrane i Oružane snage, isti princip se prirodno mora primjenjivati i ovdje.

U praksi se to proširuje i na upravljanje međunarodnim granicama, uključujući zračni prostor, te prirodnim resursima poput rijeka i plovnih puteva (onoga što Ustavni sud Bosne i Hercegovine naziva „općim dobrima“), koji ili predstavljaju prirodne granice države ili se nalaze u zajedničkom vlasništvu države i njezinih građana. Moglo bi se čak tvrditi da sve nadležnosti koje danas obavlja država Bosna i Hercegovina, kroz odgovarajuće resore Vijeća ministara, moraju imati svoj materijalni izraz u obliku državne imovine. Naprimjer, Ministarstvo pravde mora imati svoje objekte u Sarajevu, Banjoj Luci, Mostaru, Livnu, Trebinju i drugim gradovima, a isto vrijedi i za ostala ministarstva.

Treće, bez obzira na to da li je država federalna, unitarna ili kombinacija oba modela – kao što je slučaj s Bosnom i Hercegovinom – uvijek postoji određeni stepen lokalnog upravljanja teritorijom, njenim resursima i imovinom koja se na njoj nalazi. To se može odvijati putem pokrajina, kantona, distrikata, općina i drugih administrativnih jedinica, ali osim zemljišta koje je izričito rezervirano za potrebe države, njime uglavnom upravljaju lokalne vlasti. Način upravljanja i stepen njihove samostalnosti razlikuju se od države do države, ali određeni oblik lokalne uprave uvijek postoji, čak i kada je organiziran isključivo kroz sistem privatnog vlasništva.

Sve zajedno to znači sljedeće: država Bosna i Hercegovina trenutno je jedini pravni vlasnik svih nekretnina i zemljišta na republičkom i saveznom nivou koje je naslijedila od SFRJ; Ustavni sud Bosne i Hercegovine već je utvrdio da određene nepokretnosti moraju ostati u isključivom vlasništvu države čak i ako se usvoji zakon kojim se ostatak imovine raspodjeljuje nižim nivoima vlasti; te da je određeni stepen lokalnog vlasništva i/ili upravljanja javnim zemljištem gotovo univerzalna norma.

Od te tačke nadalje postoji čitav niz zakonodavnih modela kojima bi se pitanje moglo riješiti, ali većina njih je politički nerealna jer bi bila neprihvatljiva ovoj ili onoj političkoj strani koja raspolaže stvarnom moći veta. Upravo zato pitanje ostaje neriješeno već tri decenije.

Suštinsko pitanje stoga glasi: koji je minimalno prihvatljiv pravno-politički format zakona o državnoj imovini koji bi omogućio odgovarajuću raspodjelu i upravljanje svim relevantnim javnim zemljištem i nekretninama u Bosni i Hercegovini, ispunio zahtjeve agende 5+2 Ureda visokog predstavnika, kao i uslove pravne stečevine Evropske unije i NATO pristupnog procesa?

Ovaj tekst ne može zamijeniti zakon, koji mogu izraditi isključivo demokratski izabrani politički predstavnici Bosne i Hercegovine. Međutim, iz postojećeg zakonodavstva i relevantnih međunarodnih okvira, uključujući važeći ustavni poredak Bosne i Hercegovine (član I, stav 1), proizlazi da je činjenica državnosti Bosne i Hercegovine – a samim tim i njen pravni zahtjev prema cjelokupnoj državnoj imovini, dok se ne usvoji drugačiji zakonski okvir – nepromjenjiva.

Također proizlazi, kako je već navedeno, da određene kategorije imovine moraju ostati pod upravom države (vojni objekti, zračni prostor, rijeke i druga vodna tijela, uključujući pomorski pojas zemlje itd.). Ta dva principa moraju predstavljati crvene linije za političke lidere u Sarajevu, jasno artikulirane i oslonjene na ogromnu težinu postojećih pravnih presedana.

Kada je riječ o lokalnom upravljanju preostalim zemljištem i nekretninama, probosanski akteri imaju prostor za pregovore s političkim liderima u Banjoj Luci i drugim centrima moći. Da li će se tom imovinom upravljati kroz model zakupa (pri čemu država ostaje formalni vlasnik, a niži nivoi vlasti upravljaju imovinom uz određenu naknadu ili porez), kroz princip supsidijarnosti (pri čemu upravljanje i posjed javnog zemljišta po automatizmu pripadaju najnižem nivou vlasti, osim ako zakon ne propisuje drugačije), kroz preciznu raspodjelu svake pojedinačne nekretnine ili kombinacijom navedenih modela – sve su to pitanja političkog pregovaranja.

Ukratko, ono što je potrebno i moguće jeste: 1) potvrda vlasničkog prava države nad cjelokupnom imovinom naslijeđenom od SFRJ u Bosni i Hercegovini; 2) definiranje općih i posebnih kategorija državne imovine (odbrana, granice, zajednička prirodna dobra, međunarodna infrastruktura itd.); 3) uspostavljanje mehanizma za raspodjelu preostalog zemljišta i imovine, bilo kroz zakup, supsidijarnost, preciznu raspodjelu ili kombinaciju tih modela; 4) potvrda Ustavnog suda kao konačnog arbitra u svim sporovima.

Tačke 1) i 4) politički i pravno su već riješene, bez obzira na tvrdnje Dodika i njegovih saveznika. Tačka 2) još nije normativno uređena, ali logično proizlazi iz tačke 1) te se stoga ne može ozbiljno politički osporavati. Drugim riječima, određene kategorije državne imovine po samoj definiciji moraju postojati. Zbog toga se sva stvarna politička težina rasprave svodi na precizne modalitete tačke 3).

To nije mali zadatak. Ali prvi i najvažniji korak ka njegovom rješavanju jeste izrada konkretnog zakonskog prijedloga. Potrebno je formulirati jasna rješenja i okupiti političku snagu za njihovu realizaciju. Nije dovoljno da probosanski političari samo govore čemu se protive; moraju pokazati i za šta se zalažu. Moraju imati konkretan i provediv program na osnovu kojeg mogu pregovarati s političkim protivnicima i međunarodnom zajednicom koja, htjeli mi to ili ne, i dalje ima nesrazmjerno velik utjecaj u Bosni i Hercegovini.

To nije važno samo zato što pitanje državne imovine očigledno ulazi u završnu fazu političkog sukoba, nego i zato što je 2026. izborna godina, a građani Bosne i Hercegovine imaju pravo odlučivati o budućnosti ove ključne rasprave na osnovu jasno definiranih programa koje nude njihovi politički predstavnici.

Dovoljno je reći da činjenica da čak ni elementarna pravno-politička promišljanja iznesena u ovom tekstu gotovo nikada nisu javno artikulirali relevantni političari i stranke iz Sarajeva tokom posljednjih trideset godina predstavlja nemar najviše vrste, koji je direktno i dokazivo ugrozio osnovnu sigurnost i integritet države.