Besplatna lekcija ministru Bunozi: Ustav BiH propisuje proporcionalnu zastupljenost

Nakon što je nedavno održana konferencija Položaj konstitutivnih naroda i Ostalih u institucijama BiH, u organizaciji Ministarstva vanjskih poslova, oglasio se ministar pravde BiH Davor Bunoza (HDZ), tvrdeći kako je pogrešno raspravljati o konstitutivnosti naroda “na temelju (selektivne) analize zaposlenih u institucijama”.

Po njegovoj ocjeni, ravnopravnost konstitutivnih naroda se ogleda u “mogućnosti njihova učinkovitog sudjelovanja u procesu donošenja političkih odluka na svim razinama vlasti, bez dominacije jednog ili dvaju konstitutivnih naroda u tijelima u kojima se te odluke donose”.

Drugim riječima, po Ustavu (kako ga Bunoza tumači) nije bitno koliko Bošnjaka, Srba i Hrvata ima u institucijama. Bitno je ima li Hrvata koje su izabrali Hrvati u donošenju odluka na svim razinama vlasti. (Bunoza cilja na Predsjedništvo BiH, iako je ono tijelo, a ne razina vlasti. Ako govorimo o razinama, Hrvati sudjeluju u donošenju odluka na državnoj razini kroz Dom naroda BiH i Vijeće ministara.)

Potpuno prevedeno s pravnog na politički jezik: Bunoza tvrdi da hrvatske stranke temelje svoje zahtjeve glede Predsjedništva na Ustavu BiH i ispravnom razumijevanju konstitutivnosti, dok su zahtjevi bošnjačkih stranaka, koje su vodile glavnu riječ na spomenutoj konferenciji, neutemeljeni i polaze od nerazumijevanja konstitutivnosti.

U svojoj reakciji na konferenciju, ministar Bunoza parafrazira član 9. stav 3. Ustava BiH, pa kaže kako je “ustavna obaveza da institucije odražavaju sastav konstitutivnih naroda, kao i sve različitosti BiH”.

Bunoza pridaje toj parafraziranoj odredbi značenje, tako što je uklapa u kontekst svoje ranije tvrdnje da za pojam konstitutivnosti naroda nije bitno koliko je Bošnjaka, Srba i Hrvata među zaposlenima, već je bitno je li u Predsjedništvu Hrvat izabran glasovima Hrvata, Srbin - glasovima Srba i Bošnjak glasovima Bošnjaka.

Dakle, član 9. stav 3, po Bunozi, ide u prilog zahtjevima hrvatskih stranaka glede Predsjedništva, a ne zahtjevima bošnjačkih stranaka glede zastupljenosti u drugim institucijama.

Jedini problem s ovim tumačenjem jeste što je netačno. I to nije moja riječ protiv Bunozine, već riječ oba doma Parlamentarne skupštine BiH, uključujući i Klub Hrvata, protiv Bunozine riječ. Riječ zakona protiv Bunozine riječi.

Naime, u Zakonu o ministarstvima i drugim organima uprave BiH, koji je Parlamentarna skupština BiH usvojila 2003, u članu 3, piše: “Sastav državnih službenika i zaposlenih u organima uprave iz člana 2. ovog zakona odražava nacionalnu strukturu stanovništva prema posljednjem popisu stanovništva u BiH, u skladu sa čl. V4.b) i IX3.” (Podvukao H I.)

Dakle, sastav državnih službenika i zaposlenih u organima odražava nacionalnu strukturu po važećem popisu (što nakon 2013. znači da Bošnjaka mora biti 50 %, Srba 31 %, Hrvata 15 %) a kao ustavna osnova za to uzima se član 9. stav 3. Ustava BiH.

Šta piše u tom članu 9. stavu 3. Ustava?

Officials appointed to positions in the institutions of Bosnia and Herzegovina shall be generally representative of the peoples of Bosnia and Herzegovina.

U prevodu: Zvaničnici postavljeni na pozicije u institucijama BiH će u pravilu odražavati zastupljenost naroda BiH.

Ili kako kaže drugi prevod: Funkcioneri imenovani na položaje u institucijama BiH, u načelu, održavaju sastav narodâ BiH.

Šta to znači, vidjeli smo u odredbi iz člana 2. Zakona o ministarstvima i organima uprave BiH za koju je rečeno da je u skladu sa tom (općom) ustavnom odredbom.

U skladu sa tom ustavnom odredbom je zakonska odredba da će državni službenici i zaposlenici odražavati nacionalnu strukturu stanovništva prema posljednjem popisu stanovništva u BiH. Dakle, da će udio tri konstitutivna naroda među zaposlenicima institucija biti proporcionalan (ili srazmjeran) udjelu tri konstitutivna naroda u ukupnoj populaciji BiH.

Tako je zakonskom odredbom otkriveno značenje ustavne odredbe iz člana 9. 3. Ustava BiH.

To značenje je da postavljeni ili imenovani zvaničnici – zavisno od toga kako prevedemo ovo appointed officials – odražavaju nacionalnu strukturu stanovništva prema posljednjem popisu.

Dakle, nalog za proporcionalnom zastupljenošću konstitutivnih naroda, prema važećem popisu, značenje je koje Parlamentarna skupštine BiH, a ne potpisnik ovih redova, nalazi u članu 9. 3. Ustava.

Pri tome, appointed officials nisu samo zaposleni u državnoj službi, već i ministri u Vijeću ministara, te rukovodioci državnih institucija i direktori agencija (predsjednik Suda BiH, direktor SIPA-e, direktor OSA-e…). Dakle, svi koji nisu izabrani (elected officials).

Osim što ne zna, ili se pravi da ne zna navedeno značenje člana 9. 3. Ustava BiH, koje se otkriva kroz Zakon o ministarstvima i organima uprave BiH, ministar Bunoza ne zna ili se pravi da ne zna još jednu bitnu stvar kada je u pitanju Ustav BiH.

Naime, on redovno ponavlja kako je konstitutivnost naroda natkrovljujuće načelo Ustava BiH, kojem je navodno potčinjena ustavna odredba o izboru članova Predsjedništva. Pri tome se poziva na odluku Ustavnog suda u slučaju Ljubić (U-23/14) i raniju Odluku o konstitutivnosti naroda (U-5/98).

Pogledajmo šta tu tačno piše. U paragrafu 49. presude Ljubić stoji: “Ustavni sud podsjeća na svoju Odluku broj U5/98 (odluka o konstitutivnosti) u kojoj je istakao: ‘Označavanje u Preambuli, stoga, mora biti shvaćeno kao jedan natkrovljujući princip Ustava BiH kojem se entiteti moraju u potpunosti povinovati prema članu III/3. (b) Ustava BiH.’”

Kako su se entiteti povinovali ovom natkrovljujućem principu?

Tako što je, umjesto pariteta, koji je bio praksa do 2001, u Vladu Federacije uvedena proporcionalna zastupljenost, pa, umjesto 11 Bošnjaka i 11 Hrvata plus 1 Srbin, Vladu Federacije od 2001. do danas čini 9 Bošnjaka, 5 Hrvata i 3 Srba.

To znači da sadržaj pojma konstitutivnosti naroda uključuje proporcionalnost u većoj mjeri nego paritet, suprotno inicijalnoj tvrdnji ministra Bunoze.

Šta još Bunoza ne zna (ili se pravi da ne zna)?

Dok se entitetski ustav, u pogledu sastava Vlade FBiH, Doma naroda FBiH i pot/predsjednika FBiH, kako Ustavni sud BiH izričito kaže, morao prilagoditi konstitutivnosti kao natkrovljujućem principu izvedenom iz Preambule, isto ne važi za odredbe državnog ustava.

Odredbe Ustava BiH nisu potčinjene nikakvom natkrovljujućem principu: odredba kojom se uređuje Predstavnički dom PSBiH polazi od jednog principa (građanskog i dvoentitetskog), odredba kojom se uređuje Dom naroda BiH polazi od drugog principa (paritet plus legitimna zastupljenost konstitutivnih naroda), odredba kojom se uređuje Ustavni sud ima svoju posebnu logiku (sudije nisu određene kao pripadnici niti kao predstavnici konstitutivnih naroda, ali četvero sudija dolazi iz FBiH, dvoje iz RS, troje su stranci)…

Među odredbama nema hijerarhije. Niti je zadaća Ustavnog suda BiH da potčinjava različite odredbe bilo kakvom natkrovljujućem načelu (sadržanom u domaćem ili međunarodnom dokumentu).

To je objasnio profesor ustavnog prava Kasim Trnka, kritikujući 2019. inicijativu SDA za ukidanjem imena Republika Srpska. (Dakle, Trnka za razliku od Bunoze ima dovoljno pravničke objektivnosti da, kao Bošnjak, bude kritičan prema bošnjačkim zvaničnicima, što mu daje kredibilitet.)

Povodom inicijative SDA za ukidanjem imena Republike Srpske, Trnka je pojasnio da je ime tog entiteta definisano jednom odredbom Ustava BiH, te da se ta odredba ne može obrisati, tako što bi je Ustavni sud potčinio drugoj odredbi ili principu izvedenom iz teksta.

“Činjenica je da Ustavni sud ne može ocjenjivati pojedine odredbe u Ustavu, a jedna od tih odredaba je da se Bosna i Hercegovina sastoji od dva entiteta - Federacije i Republike Srpske”, kaže Trnka (podvlačenje H. I.).

On cilja, uz ostalo, na odluke Ustavnog suda U-5/04 i U-13/05, u kojima se kaže da je Ustavni sud obavezan podržavati Ustav BiH i da “međunarodni dokumenti, tj. Europska konvencija, ne mogu imati superiorniji status u odnosu na Ustav Bosne i Hercegovine”. Ovo je, dakle, stajalište Ustavnog suda BiH, uprkos uvriježenom mišljenju u probosanskoj javnosti da je obrnuto.

Trnka objašnjava da je “bilo nekih interpretacija da Ustav mora biti u saglasnosti sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima, pa pošto se tu može raditi o diskriminaciji po nacionalnoj osnovi, koju naravno zabranjuje Evropska konvencija, onda po tim shvatanjima Ustavni sud bi mogao reagovati i prema odredbi Ustava”.

“To se pojavilo u nekim stručnim radovima, međutim, to je prevaziđeno stanovište. To je pokazala i praksa Ustavnog suda, ali i Evropskog suda za ljudska prava. Jer, recimo, u poznatim presudama Sejdić-Finci, Pilav, Zornić, itd, Sud koji sudi isključivo po Evropskoj konvenciji, nije poništio nijednu odredbu Ustava BiH, nego je naložio zemlji čiji je to Ustav da ona promijeni tu odredbu. Dakle, nema automatske ili sudske promjene odredbe Ustava.” (Podvukao H. I.)

Prema tome, Sud u Strazburu je, po apelaciji nekog pojedinca, eventualno mogao naložiti BiH da promijeni ime RS, a s obzirom na način odlučivanja u Parlamentarnoj skupštini BiH od toga ne bi bilo ništa. Historija slučaja Sjedić-Finci pokazuje da nema mehanizma prinude, koji bi osigurao provođenje takve presude (čime ona gubi težinu, kakvu imaju presude u punom smislu, gdje se ne ostavlja mogućnost za neprovedbu). Dakle, učinak je mogao biti deklarativni stav Suda u Strazburu da je ime RS diskriminatorno, ali učinak ne bi bio brisanje imena RS. Pri tome bi Ustavni sud BiH bio na stajalištu da odredba Ustava BiH ima superiorniji status u odnosu na Evropsku konvenciju.

Trnka je navedeno kazao, iako je bilo ekstremno nepopularno to reći u bošnjačkoj javnosti. Za razliku od njega, ministar pravde Bunoza nema ni lične hrabrosti, ni profesionalnog integriteta da hrvatskoj javnosti saopći činjenice iz Ustava koje su neugodne za nju.

Npr. da Ustav BiH ne propisuje legitimno predstavljanje u Predsjedništvu, te da je to razlog zbog kojeg HDZ nije pred Ustavnim sudom osporavao trenutni Izborni zakon glede izbora njegovih članova. Da je, kojim slučajem, Bunoza u pravu i da Ustavni sud zaista smatra da je legitimno predstavljanje natkrovljujuće načelo, s kojim treba uskladiti odredbe Ustava i Izbornog zakona o izboru članova Predsjedništva, HDZ bi dosad Ustavnom sudu BiH sigurno podnio zahtjev za ocjenu ustavnosti važećeg Izbornog zakona. Ali to se nije nikad desilo.

I ne samo što se to nije desilo, već se čak u pomenutoj odluci U-13/05, koju potpisuje tadašnji predsjednik Ustavnog suda Mato Tadić, kaže se, u paragrafu 7, da odredba Izbornog zakona o izboru članova Predsjedništva “predstavlja, u stvari, samo neznatno (sic!) proširenu verziju članka V Ustava BiH”.

Dakle, odredba Izbornog zakona glede izbora članova Predsjedništva iz FBiH, suprotno tvrdnjama ministra Bunoze, ne predstavlja znatno ili supstancijalno proširenje (i samim tim preobrazbu) ustavne odredbe, već je neznatno, tj. nesupstancijalno proširena verzija ustavne odredbe, što znači da je odredba Izbornog zakona u skladu s odredbom Ustava.

Umjesto da hrvatskoj javnosti saopćava i neugodne činjenice, Bunoza svoj posao svodi na vađenje sintagmi iz odluka Ustavnog suda i njihovo slaganje u mozaik, kojim “dokazuje” apriornu tezu: da je hrvatska nacionalna politika u pravu, a da bošnjačka nije. Takav pristup ne zaslužuje poštovanje, pa čak ni prezir. Jednostavno, ne zaslužuje ništa.