Bivši dužnosnici OHR-a: Očuvanje bonskih ovlasti najsigurnije rješenje

Pišu: Kristóf Gosztonyi i László Márkusz

Kristóf Gosztonyi, dr. sc., postdoktorski je istraživač na Sveučilištu Humboldt u Berlinu. Između 1996. i 2002. radio je za međunarodne organizacije u Bosni i Hercegovini, uključujući OHR.

László Márkusz, dr. sc., istraživač je na Institutu John Lukacs, Sveučilišta javne službe Ludovika u Budimpešti. Obnašao je dužnost zamjenika visokog predstavnika u Banjoj Luci između 2022. i 2025. godine.

Iznenadni američki gnjev protiv Christiana Schmidta je zbunjujući. Međutim, nekoliko razloga bi ga moglo objasniti. Prvo, kroz svoje ovlasti - a posebno kroz pitanja državne imovine, zakonodavstva i dejtonskih ovlasti - visoki predstavnik može utjecati na ili zakomplicirati ekonomske projekte poput Južne interkonekcije. Reuters je izričito izvijestio da nova američka politička linija stavlja veći naglasak na komercijalno vođena partnerstva, a ne na klasičnu izgradnju nacije. Ako Washington sada doista stavlja veći naglasak na komercijalno vođena partnerstva i energetske projekte, snažan visoki predstavnik koji inzistira na vladavini prava i procedurama u skladu s Daytonom mogao bi se pojaviti kao prepreka.

Također je moguće da su Dodikovi napori da promovira svoju naraciju o političkim stvarnostima u BiH dali rezultate, a to je, u kombinaciji s nezadovoljstvom zbog prepreka sporazumu o Južnoj interkonekciji, možda oslabilo imidž OHR-a u Washingtonu. Međutim, jasno je da je sredinom maja američka administracija neočekivano pritisnula Schmidta da podnese ostavku i inzistirala na njegovoj zamjeni nekim s ograničenijim mandatom: novog visokog predstavnika imenovalo bi Vijeće za provedbu mira (PIC) samo na dvije godine i očekivalo bi se da neće koristiti Bonske ovlasti (Sito-Sucic 2026).

Širi kontekstualni faktor također bi mogao igrati ulogu: sve zategnutiji transatlantski odnosi. Iranska kriza ponovno je otkrila jasne napetosti između Washingtona i europskih vlada. Nema dokaza da je Bosna i Hercegovina namjerno korištena za kažnjavanje EU ili sijanje razdora. Ali epizoda se uklapa u širi obrazac u kojem se Evropljani sve više suočavaju s gotovim činjenicom i prepušteni su upravljanju negativnim posljedicama jednostranih američkih odluka. Bosna i Hercegovina jedan je od nedavnih primjera ovog šireg problema.

Posmatrani zajedno, ovi događaji ukazuju na kratkoročnu i komercijalno motiviranu promjenu američke politike, oblikovanu uz ograničeno uvažavanje izuzetno složenog i nestabilnog lokalnog konteksta Bosne i Hercegovine. Ovi potezi američke politike nose značajne rizike za Bosnu i Hercegovinu. S obzirom na centrifugalne srpske i hrvatske nacionalističke tendencije u zemlji, kao i na ustavnu ranjivost ugrađenu u dejtonsku državnu strukturu, slabljenje institucije visokog predstavnika moglo bi ozbiljno ugroziti krhku stabilnost Bosne i Hercegovine. Ključno pitanje jeste da li je upravo sada pravi trenutak za preoblikovanje međunarodne arhitekture koja već trideset godina održava stabilnost poslijeratnog poretka u Bosni i Hercegovini.

Ako američki stav prevlada, Bosna i Hercegovina će se vjerovatno uskoro suočiti s novom krizom, a moguće i s ozbiljnom destabilizacijom države. Svaki pokušaj secesije vrlo vjerovatno bi doveo do obnove nasilja u zemlji. Stanovništvo Bosne i Hercegovine očigledno ne želi novi sukob, ali otvoreni napad na teritorijalni integritet države mogao bi izazvati ozbiljnu i nepredvidivu eskalaciju. De facto secesija Republike Srpske nesumnjivo bi dovela u pitanje postojeći postdejtonski status quo i time destabilizirala cijeli Zapadni Balkan.

Takav razvoj događaja gotovo bi sigurno uvukao Srbiju u krizu, uz moguće prelijevanje posljedica i na Kosovo. Pokušaj secesije Republike Srpske vjerovatno bi doveo i do sličnih zahtjeva među bosanskim Hrvatima, naročito u područjima koja graniče s Hrvatskom. Čak bi i pragmatičnoj vlasti u Hrvatskoj, danas članici Evropske unije, bilo teško obuzdati nacionalističke tvrde linije koje bi nastojale dodatno osporiti teritorijalni integritet Bosne i Hercegovine. Na kraju bi Evropska unija morala snositi najveći teret negativnih posljedica.

Rizik od nasilne eskalacije nakon mogućeg izazova Republike Srpske teritorijalnom integritetu Bosne i Hercegovine ipak zahtijeva određenu kvalifikaciju. Bosna i Hercegovina je u velikoj mjeri demilitarizirana. Njene jedinstvene, multinacionalne Oružane snage relativno su malobrojne i prema službenoj formaciji broje oko 10.000 profesionalnih vojnika i 5.000 rezervista (GlobalMilitary.net). Ključno pitanje u slučaju krize bilo bi da li bi Oružane snage ostale jedinstvene ili bi se raspale po nacionalnim i entitetskim linijama. Osim Oružanih snaga Bosne i Hercegovine i Granične policije BiH, entitetske i kantonalne policijske snage – koje broje približno 10.000 pripadnika u Federaciji BiH i 5.500 u Republici Srpskoj – predstavljaju značajnu silu. U hipotetičkom scenariju raspada države, one bi mogle djelovati kao paravojne formacije, iako bez teškog vojnog naoružanja.

U zemlji je prisutan i EUFOR, mirovna misija Evropske unije s oko 1.500 vojnika (EUFOR Althea 2026), ali bi sa sadašnjim kapacitetima vjerovatno bio nesposoban obuzdati situaciju ukoliko bi se nasilje proširilo. Svaki pokušaj secesije Republike Srpske suočio bi se i sa strateškim problemom da su njen istočni i zapadni dio razdvojeni neutralnim Distriktom Brčko. Zbog toga je vjerovatniji scenarij ne brz povratak totalnom ratu iz devedesetih godina, već nasilje niskog do srednjeg intenziteta u uslovima fragmentacije države, vjerovatno dodatno potaknuto ruskim nastojanjima da eskaliraju krizu. Čak bi i takav scenarij bio razoran za Bosnu i Hercegovinu, destabilizirajući za cijelu regiju i ozbiljno bi odvratio pažnju Evropske unije od drugih prioriteta.

Iako je u proteklih nekoliko godina birokratija Evropske unije zauzimala ambivalentan odnos prema Uredu visokog predstavnika (OHR) – uprkos tome što su pojedine države članice snažno podržavale ovu instituciju – čini se da se Evropska unija sada sve više ujedinjuje u protivljenju nedavnim američkim potezima.

U Sarajevu je 3. i 4. juna 2026. godine zasjedao Upravni odbor Vijeća za provedbu mira (PIC), u trenutku kada su se pojavile naznake da Sjedinjene Američke Države namjeravaju imenovati nasljednika Christiana Schmidta na funkciji visokog predstavnika. Reuters je objavio da Sjedinjene Države podržavaju italijanskog diplomatu Antonija Zanardija Landija, dok su, prema nepotvrđenim informacijama, mnoge evropske zemlje preferirale francuskog diplomatu Renéa Troccaza. Sjedinjene Države su, prema svemu sudeći, željele novog visokog predstavnika sa znatno ograničenijim mandatom. Evropski akteri, nasuprot tome, bili su skloniji očuvanju snažnog OHR-a. Prema portalu European Western Balkans, Britanska ambasada je izričito naglasila da podržava visokog predstavnika sa punim izvršnim ovlaštenjima (EWB 2026a).

Američke namjere naišle su na snažan otpor evropskih partnera, pa sastanak Upravnog odbora PIC-a nije rezultirao konsenzusom. Diplomatsko nadmetanje nastavljeno je i nakon sastanka, a moguće je da će Sjedinjene Države na kraju prihvatiti potrebu očuvanja bonskih ovlaštenja i u budućnosti. U narednim danima ili sedmicama očekuje se da članovi Upravnog odbora PIC-a postignu dogovor o tome ko će biti novi visoki predstavnik.

Ključno pitanje jeste u kojoj mjeri će novi visoki predstavnik biti profesionalno pripremljen za ovaj izuzetno složen posao, kao i kakvu će političku i logističku podršku dobiti od Evropske unije i Sjedinjenih Američkih Država. Budžet OHR-a godinama se postepeno, ali kontinuirano smanjuje, a bez snažne institucije iza sebe nijedan političar niti diplomata ne može efikasno obavljati ovu funkciju. Još hitnije pitanje jeste hoće li novi kandidat biti potvrđen u Vijeću sigurnosti Ujedinjenih nacija. Bez barem prešutnog pristanka Kine i Rusije, novi visoki predstavnik mogao bi se suočiti s istim političkim osporavanjima svog legitimiteta kakvima je Christian Schmidt bio izložen prethodnih pet godina.

Dana 27. maja bivši visoki predstavnici Carl Bildt (1996–1997) i Wolfgang Petritsch (1999–2002) objavili su autorski tekst u Frankfurter Allgemeine Zeitungu (Bildt i Petritsch 2026). Umjesto trenutnog ukidanja OHR-a, oni zagovaraju strategiju postepene i uređene tranzicije. Uloga visokog predstavnika trebala bi se postepeno prenositi na proces pristupanja Evropskoj uniji. Svako smanjenje ovlaštenja visokog predstavnika trebalo bi biti vezano za konkretne reforme i uspostavljanje funkcionalnih državnih mehanizama. Ključna neriješena pitanja – poput državne imovine, mehanizama veta, raspodjele nadležnosti i uspostavljanja funkcionalnijih struktura odlučivanja – trebala bi postati sastavni dio pregovora o pristupanju Evropskoj uniji. Na taj način Evropska unija ne bi naglo zamijenila OHR, nego bi postepeno prenosila nadzornu ulogu u okvir jasno definisane evropske logike reformi i pristupanja.

Kao što smo vidjeli, Bosna i Hercegovina nalazi se na prekretnici. Postdejtonski status quo – u kojem međunarodni zvaničnik djeluje kao konačni arbitar u formalno suverenoj evropskoj državi – postaje sve manje održiv. Taj model je godinama kritikovan kao nedemokratski i kao prepreka razvoju domaćih političkih inicijativa. Istovremeno, zbog izostanka podrške u Vijeću sigurnosti Ujedinjenih nacija, OHR postepeno gubi i međunarodni legitimitet.

S obzirom na ranjivost Bosne i Hercegovine na političke blokade i secesionističke izazove, ukidanje OHR-a ili čak samo slabljenje ovlaštenja visokog predstavnika nosi rizik upravo od podsticanja takvih izazova. Kao što smo pokazali, visoki predstavnik ima presudnu ulogu u obuzdavanju izazova usmjerenih protiv Dejtonskog mirovnog sporazuma i teritorijalnog integriteta države.

Dozvoljavanje secesije gotovo bi sigurno narušilo teško uspostavljenu stabilnost cijelog Zapadnog Balkana, uz posljedice koje bi bilo izuzetno teško obuzdati.

Izmjena Dejtonskog ustava radi stvaranja funkcionalnije države, manje podložne nacionalističkim izazovima, predstavlja razumno i neophodno rješenje za brojne probleme Bosne i Hercegovine i omogućila bi povlačenje OHR-a. Međutim, u postojećim političkim okolnostima to ostaje neostvariva ambicija. Čak će i znatno skromnije reforme biti teško provesti.

Pristupanje Evropskoj uniji, kako predlažu bivši visoki predstavnici Bildt i Petritsch, moglo bi ponuditi izlaz iz sadašnje situacije. Za takav pristup postoji i presedan. Jedini talas značajnih reformi koji nije pokrenuo niti nametnuo visoki predstavnik dogodio se tokom procesa liberalizacije viznog režima krajem 2000-ih godina (ESI 2010). U zamjenu za duboke reforme u oblastima policije, upravljanja granicama, sigurnosti putnih isprava i vladavine prava, građani Bosne i Hercegovine, zajedno s građanima drugih zemalja Zapadnog Balkana, dobili su pravo bezviznog putovanja u šengenski prostor. Pritisak javnosti, potaknut snažnim vanjskim podsticajem u vidu vizne liberalizacije, omogućio je provođenje reformi koje bi u suprotnom vjerovatno bile politički neizvodive.

Međutim, dijelovi političke elite u Bosni i Hercegovini, posebno u Republici Srpskoj, ne podržavaju članstvo u Evropskoj uniji. Milorad Dodik, koji ne krije svoje političke veze s Rusijom, otvoreno se izjašnjava protiv evropskih integracija. Dodik i njegov SNSD već više od dvije godine praktično blokiraju napredak na evropskom putu insistirajući da glavni pregovarač bude imenovan iz njihovog političkog tabora te odbijajući prihvatiti funkcionalne izmjene Zakona o sudovima, što je jedan od preduslova za otvaranje pristupnih pregovora. Osim toga, nakon više od dvadeset godina odgađanja, obećanje članstva u Evropskoj uniji izgubilo je veliki dio svoje vjerodostojnosti. Iako pojedine države članice, prije svega Njemačka, zbog geopolitičkih razloga pokazuju spremnost da promijene svoj odnos prema proširenju, druge i dalje ostaju skeptične i mogle bi nastaviti blokirati napredak.

Zbog toga se, barem u ovom trenutku, zadržavanje OHR-a s postojećim mandatom čini najsigurnijim privremenim rješenjem iz perspektive očuvanja stabilnosti. Međutim, čak i ako mandat OHR-a ostane nepromijenjen, provođenje stabilizirajućih mjera u skladu s djelovanjem visokog predstavnika zahtijeva jasnu podršku najmanje članica Upravnog odbora Vijeća za provedbu mira (PIC). Budući da američka politika postaje sve nepredvidljivija i sve više vođena kratkoročnim prioritetima, Evropska unija morala bi pokazati znatno veći stepen političkog jedinstva i odlučnosti kako bi OHR mogao djelovati onda kada je to zaista potrebno – radi sprječavanja secesije i smirivanja političkih kriza.

Postoji, međutim, jedan mogući faktor koji bi mogao iz temelja promijeniti situaciju: potencijalno pristupanje Crne Gore, a možda i Albanije, Evropskoj uniji, koje pojedini analitičari već predviđaju za 2028. godinu. Takav razvoj događaja dao bi novu vjerodostojnost danas gotovo zaustavljenom procesu proširenja Evropske unije. Istovremeno bi mogao temeljno promijeniti regionalnu dinamiku, prisiljavajući države koje bi ostale izvan Unije – Bosnu i Hercegovinu, Srbiju, Kosovo i Sjevernu Makedoniju – da uklone političke prepreke koje koče njihov evropski put ili da prihvate rizik dugotrajnog zaostajanja.

Nakon što Evropska unija otvori pristupne pregovore s Bosnom i Hercegovinom, pitanje tranzicije i postepenog gašenja OHR-a moglo bi se ponovo vratiti na dnevni red. Dio otvorenih pitanja tada bi mogao biti uključen u pristupne pregovore, dok bi od drugih možda trebalo potpuno odustati. Ponekad jednostavno nema smisla rizikovati nove političke tenzije radi pronalaženja idealnih administrativnih rješenja. Insistiranje na prenošenju dodatnih nadležnosti s entiteta na državni nivo gotovo bi sigurno izazvalo upravo takve tenzije. Zato političke prioritete treba pažljivo birati. Ipak, vođenje pregovora u okolnostima kada bi Crna Gora i Albanija već postale članice Evropske unije iz temelja bi promijenilo političku dinamiku.

Kada proces pristupanja Evropskoj uniji postane vjerodostojan i stvarno bude napredovao, bonska ovlaštenja mogu se postepeno ukidati – ali samo pod uslovom da rizik od secesije bude značajno smanjen.