National Interest: Bonske ovlasti u “uspavanom statusu”

Najava Christiana Schmidta ovog mjeseca da namjerava odstupiti s funkcije visokog predstavnika za Bosnu i Hercegovinu u Sarajevu i većini zapadnih prijestolnica protumačena je kao kadrovsko pitanje: kraj teškog mandata, potreba za nasljednikom, nastavak rada institucije. Takvo tumačenje je pogrešno, a posljedice tog pogrešnog razumijevanja postat će vidljive u novembru.

Nakon što sam tri decenije posmatrao i učestvovao u implementaciji Daytonskog sporazuma, uključujući pregovore o Aprilskom paketu 2006. godine, mogu s priličnom sigurnošću reći da je Ured visokog predstavnika preživio i teže kadrovske tranzicije. Ono što nije preživio, i što ne može preživjeti, jeste postepeno raspadanje političke konfiguracije koja mu je uopće dala autoritet. Rusija je 2021. godine u Vijeću sigurnosti Ujedinjenih nacija blokirala Schmidtovo imenovanje odbijajući priznati njegov legitimitet. Time je nastala većina „svi osim Rusije“, dovoljna za rutinske poslove, ali sve nestabilnija kada je riječ o spornim pitanjima.

Teže pitanje sada jeste hoće li administracija Donalda Trumpa nastaviti podržavati Ured visokog predstavnika (OHR) i njegov savez s ostalim članicama Upravnog odbora Vijeća za implementaciju mira (PIC). Ta administracija predstavlja istinsku nepoznanicu, a nedavni signali dopuštaju više tumačenja: ukidanje sankcija Miloradu Dodiku (bivšem predsjedniku bosanskohercegovačkog entiteta Republika Srpska) i njegovim saradnicima, posjeta Donalda Trumpa Jr. Banjoj Luci, te navodni komercijalni interesi u projektima koji zahtijevaju saradnju Republike Srpske. Ono što se može sa sigurnošću reći jeste da se više ne može podrazumijevati pouzdana američka podrška koja je tri decenije bila oslonac autoriteta OHR-a.

Ključni trenutak dogodit će se u novembru, kada Vijeće sigurnosti UN-a bude odlučivalo o produženju mandata EUFOR Althea, vojne misije Evropske unije u Bosni i Hercegovini. Rusko protivljenje sada je izvjesno. Nažalost, ponašanje Sjedinjenih Američkih Država nije predvidivo. Ako Washington bude suzdržan, podrži veto ili postavi uslove koje Evropska unija ne može prihvatiti, multilateralni sigurnosni okvir faktički prestaje postojati, bez obzira na ono što se poslije bude javno govorilo. Čak i ako administracija na kraju podrži produženje mandata, samo postavljanje tog pitanja znači da nijedan ozbiljan planer više ne može računati na buduću američku podršku kao na sigurnu stvar.

Evropska unija suočava se s izborom koji već pet godina izbjegava: ili će se odmah pripremiti da nastavi misiju EUFOR pod isključivim autoritetom Evropskog vijeća, što je pravno odbranjivo iako politički teško, ili će prihvatiti da se sistem odvraćanja može raspasti iznenada i bez ikakve pripremljene alternative. Status quo se ne može očuvati pukom nadom. On zavisi od američkih odluka koje niko u Evropi ne kontroliše. Jedino pitanje jeste šta će ga zamijeniti ako te odluke budu nepovoljne.

Izbor nije između nastavka rada OHR-a i njegovog zatvaranja. Izbor je između upravljane tranzicije koju će Evropa oblikovati i nekontroliranog kolapsa kojem će samo svjedočiti. Upravljana tranzicija ima četiri pokretna dijela, i oni moraju napredovati približno istovremeno jer bi svaki od njih, ako bi se provodio odvojeno, propao.

Prvi element jeste pravni okvir. Agenda 5+2 već postoji i ima međunarodnu podršku, ali je trenutno strukturirana kao kontrolna lista za zatvaranje OHR-a: ispune se uslovi i OHR odlazi. To treba preoblikovati u tranzicijski okvir, pri čemu bi svaki element bio povezan s određenim poglavljem pristupnih pregovora s Evropskom unijom i domaćim mehanizmom provođenja. Državna imovina bila bi povezana s Poglavljem 23 o pravosuđu i temeljnim pravima. Fiskalna održivost s Poglavljem 17 o ekonomskoj politici. Arbitraža za Brčko s Poglavljem 24 o pravdi i unutrašnjim poslovima. Time bi se zatvaranje OHR-a pretvorilo iz jedne političke odluke, koju trenutna konfiguracija ne može proizvesti, u niz tehničkih tranzicija koje je pristupna arhitektura EU osmišljena da provede.

Drugi element jeste zamjena za mehanizam provođenja, i upravo se tu većina prijedloga tranzicije raspada. Bonske ovlasti ne mogu se jednostavno prenijeti na Ustavni sud Bosne i Hercegovine; taj sud je i sam meta opstrukcija Republike Srpske, a prebacivanje izvršnih ovlasti na instituciju koju je Dodik već proglasio nelegitimnom garantuje njenu dodatnu delegitimizaciju. Održiv pristup morao bi biti višeslojan. Rutinsko provođenje odvijalo bi se kroz uslovljavanje u procesu pristupanja Evropskoj uniji, koje je u praksi mijenjalo ponašanje vlasti Republike Srpske više nego sam pritisak OHR-a.

Povlačenja 2022. godine tokom procesa dodjele kandidatskog statusa bila su najjasniji dokaz toga. Srednji nivo provođenja išao bi kroz postojeći okvir ciljanih sankcija Evropske unije za Zapadni Balkan, pri čemu bi specijalni predstavnik EU imao ovlaštenje da predlaže sankcionisane osobe. Ostatak bonskih ovlasti ostao bi u rezervi PIC-a, u „uspavanom“ statusu, uz potrebu supervećine za njihovu aktivaciju. Time bi se zadržao efekat odvraćanja bez potrebe za jedinstvom koje više ne postoji.

Treći element jeste sigurnosna dimenzija. Ako bi EUFOR prešao pod mandat Vijeća Evropske unije, to bi moralo biti predstavljeno kao planirani korak u upravljanoj tranziciji, a ne kao reakcija na ruski veto. Razlika je ogromna. Djelovanje unaprijed izgleda kao strategija u Briselu i kao snaga u Banjoj Luci. Reagovanje nakon događaja izgleda kao kolaps na oba mjesta. Evropsko vijeće trebalo bi unaprijed odobriti takvu tranziciju prije novembarskog glasanja, čime bi ruska pozicija postala irelevantna umjesto presudna. NATO štab Sarajevo nastavio bi djelovati odvojeno. Ovo je dio koji će najvjerovatnije propasti jer zahtijeva da Evropska unija djeluje preventivno, a ne reaktivno, a dosadašnja praksa ne ulijeva povjerenje.

Četvrti element jeste politički sporazum, odnosno dio kojeg se niko ne želi dotaći, ali bez kojeg su prethodna tri elementa samo konstrukcija oko prazne zgrade. Neke verzije ustavnih reformi koje su propale s Aprilskim paketom moraju se vratiti: ne cijeli paket, jer ga političari neće podržati, nego minimum potreban da država Bosna i Hercegovina može funkcionisati bez međunarodnog nadzora. Funkcionalno Vijeće ministara, mehanizam za redovno funkcionisanje države na nivou Predsjedništva koji se ne može blokirati, jasan stav imaju li entiteti nadležnost nad državnom imovinom i odbranom. Vlada koja bude formirana nakon izbora u oktobru 2026. odredit će da li je to moguće. Upravo zato postoji argument za zadržavanje Schmidta na funkciji do izbora umjesto žurnog imenovanja nasljednika kroz podijeljeni PIC.

Iskrena procjena nije ugodna. Prvi i treći dio mogu se ostvariti uz ozbiljan angažman Evropske unije i uz postojeće trendove. Drugi dio je ostvariv, ali zahtijeva da Evropska unija prizna da postaje glavni vanjski akter u Bosni i Hercegovini, što do sada nerado otvoreno govori. Četvrti dio je mjesto na kojem će cijeli projekat uspjeti ili propasti, a trenutna bosanskohercegovačka politika ne proizvodi pouzdano sagovornike koji su za to potrebni. Upravljana tranzicija zato vjerovatno zahtijeva ili generacijsku smjenu političkog vodstva u Bosni i Hercegovini ili prisilan trenutak pristupanja Evropskoj uniji, kada članstvo postane dovoljno konkretno da promijeni domaće političke kalkulacije. Nijedno od toga ne može se proizvesti vještački. Za oba se, međutim, može pripremiti teren.

Zadatak je, dakle, sada izgraditi prva tri elementa kako bi, kada četvrti postane politički moguć, arhitektura već bila spremna. To je manje zadovoljavajuće od jasne mape puta. Ali možda je to i jedini iskren odgovor koji trenutno postoji. Bosna i Hercegovina ponovo postaje ključno pitanje, ne zato što se stanje u njoj popravilo, nego zato što se globalna konfiguracija koja je držala pod kontrolom njenu disfunkcionalnost raspada oko nje. Schmidtova najava nije izazvala taj proces. Ona ga je samo razotkrila. Ono što uradimo u narednih šest mjeseci odredit će hoće li 30 godina nesavršenog mira postati temelj nečeg trajnog ili uvod u nešto što smo svi proveli život pokušavajući spriječiti.

R. Bruce Hitchner je profesor klasičnih studija i međunarodnih odnosa na Univerzitetu Tufts, direktor programa za mir i pravdu te osnivač i predsjedavajući Projekta Daytonskog mirovnog sporazuma. Bio je kopredsjedavajući međunarodnog pregovaračkog tima koji je vodio pregovore o Aprilskom paketu ustavnih amandmana Bosne i Hercegovine 2006. godine. Bio je gostujući istraživač na All Souls Collegeu u Oxfordu (2010), stipendista Laurance S. Rockefeller centra za ljudske vrijednosti na Univerzitetu Princeton (2002–2003) i član Churchill Collegea u Cambridgeu (1994–1995).